经济特区法规制度的法治理论意义*
作者：肖明新 2021-09-15 14:43 新传播 【字号：大 中 小】
在改革开放的进程中，伴随着经济特区的设立与发展，我国形成了颇具特色的经济特区法规制度。制度的实施形成了经济特区法治。经济特区法规制度保障了经济特区的发展，也为法治国家建设提供了经验，具有重大的实践价值。在此之外，经济特区法规制度的实施也体现了我国法治发展中法治试验方法的运用，并形成了我国法治的非均衡发展。这两方面构成了经济特区法规制度的法治理论意义。在新时代，要坚持和完善经济特区法规制度，用足用好经济特区立法权。
而除了制定填补空白的经济特区法规外，经济特区所在省、市还可以通过行使变通权保持在立法上的先行一步。根据各授权决定，制定经济特区法规遵循法律和行政法规的基本原则意味着可以对法律和行政法规的具体规定予以变通。2000年颁行的《立法法》间接确认了这种做法的合法性，规定“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定”。[7]理论上一般将经济特区法规的这种能力称为变通权。 [19-20]这种变通权在性质上也是经济特区法规的立法权限。此时的变通类经济特区法规就是一般执行性和变通性的结合体。
从制定经济特区法规较多的深圳市来看，截至2015年5月，其共制定变通类法规56件。这些经济特区法规的内容范围涉及同样广泛，包括政治、经济、社会、文化和生态各个领域，而变通程度也强弱不一，有的还对行政法规的原则进行了变通。 [21]从变通权运行实践来看，对于什么是法律和行政法律的基本原则，以及对具体条文的变通是否改变了基本原则还没有比较清晰的规则。因此，相关立法也引发了争论。 [22]2015年修改的《立法法》就专门增加了“经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况”的规定。[8]
从上述内容可以看出，经济特区立法的权限十分广泛，也有多种实现手段。这种立法权限的广泛性也正是“立法试验田”功能得以发挥的基础。也正因为经济特区法规承载着这样的功能，《立法法》没有对经济特区法规授权立法予以进一步细化，而是维持了概括授权，给经济特区法规留出空间。 [23]
从《立法法》对授权立法的限定来看，那些规范是针对全国人大及其常委会对国务院授权立法的。 [24]因此，从规范上来解读，经济特区法规在内容范围上是可以涉及法律保留领域的。最近已获得深圳市人大常委会通过的《深圳经济特区个人破产条例》可以说就涉及法律保留事项中的基本经济制度。 [25]但是这种探索值得肯定。这里也可以看出最高权力机关因被授权主体性质的不同而采取的差异化授权。地方人大及其常委会因具备更广泛的民意基础且不具有执法权进而可以授予更广泛的立法权。国外立法机关在授权行政机关立法时也是进行严格的限制。 [26]
[7]《立法法》（2000）第八十一条第二款。
[8]《立法法》（2015）第九十八条第（五）项。
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