疫情防控：从政策应对到法治化治理
■刘云生
提要
在坚持“依法防控、依法治理”的前提下，如何对现行法律进行系统分析和解释，不仅关乎防控措施的正当性，还影响着防疫管理的有效性。就民事法律领域而言，迫切需要关注的三个问题是：疫情防控期间，公共权力对民事权利进行限缩的法律依据是什么？可能对哪些民事权利产生影响？对权利的限缩需要坚持何种原则、如何把握尺度？
民事权利限缩是国家遭遇重大、紧急公共事件时为了国家安全和公共利益而不得不采取的临时性措施，具有目的正当性、行为强制性等特点。两年来，随着新型冠状病毒的不断变异和持续传入，我国已经形成了卓有成效的防控机制，积累了丰富的防控经验。在有效阻却病毒大面积传播的同时，疫情防控也出现了两个明显转向：从应急性防控转向常态化防控，从政策应对转向法治化治理。在坚持“依法防控、依法治理”的前提下，如何对现行法律进行系统分析和解释，不仅关乎防控措施的正当性，还影响着防疫管理的有效性。就民事法律领域而言，迫切需要关注的三个问题是：疫情防控期间，公共权力对民事权利进行限缩的法律依据是什么？可能对哪些民事权利产生影响？对权利的限缩需要坚持何种原则、如何把握尺度？
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民事权利限缩与确保公共安全
疫情防控涉及重大突发公共事件，重大突发公共卫生事件一级响应一经启动，按照《中华人民共和国传染病防治法》第四十三条规定，省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁。同时，根据各省的《突发公共卫生事件应急预案》，县以上人民政府有权视辖区内具体情况决定是否进行封闭式管理。一旦宣布对特定区域进行临时封控管理，比如原则上限制外来人员进入封控区域，临时关闭非生活必需的公共场所，杜绝各类大规模聚集性活动等。
封控管理必然对公众私权予以限制。代表性的权利受限有三种：
第一种，生活方式选择权。日常生活中，在公共场所可以选择戴或者不戴口罩，但到了疫情期间，不戴口罩不仅进不了农贸市场，上不了公交车，还可能遭遇行政处罚甚至构成犯罪。
第二种，活动空间选择权。封闭式管理是切断病毒传播最有效的手段之一，此举必然以限制公众的活动空间选择权为前提。如疫情期间，对于不戴口罩试图进入公共场所的人员，相关经营者、管理者应当予以劝阻、劝返。拒不接受劝阻、劝返者，可以拒绝提供服务，强制带离现场。情节严重、构成违反治安管理行为的，可由公安机关依照《治安管理处罚法》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三种，行动自由选择权。为最大程度减少风险，对于一般公众，出行、居住、迁徙、集聚、娱乐等权利的暂时限制，是确保公共安全和自身安全的最佳手段之一。
对于患者、疑似患者、密切接触者，其行动自由受限程度更高。根据《传染病防治法》第三十九条，医疗机构有权对病人、病原携带者进行隔离治疗；对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗；对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。如果拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。
除行政强制外，患者和疑似患者如拒绝接受检疫、强制隔离或者治疗的，还可能承担刑事责任。根据2003年最高人民法院、最高人民检察院《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第一条规定，故意传播突发传染病病原体，危害公共安全的，依照刑法第一百一十四条、第一百一十五条第一款的规定，按照以危险方法危害公共安全罪定罪处罚。最高可判处死刑。
2020年2月，广东省高级人民法院、广东省人民检察院联合发布了《关于依法严厉打击新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间刑事犯罪的通告》，同月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》（以下简称《意见》），对《解释》进行细化、微调、补充。根据相关规定：确诊患者、疑似患者拒绝接受隔离治疗、擅自脱离隔离治疗，或者来自病毒感染高发地区、与病毒感染高发地区人员密切接触，不服从隔离管理，故意隐瞒经历，造成病毒传播的，不仅可以按照以危险方法危害公共安全罪处罚，还可能触犯妨害传染病防治罪，最高可判处有期徒刑七年。
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信息公开与谣言控制
疫情预警和发布不仅涉及疫情防控，还关乎公众的情绪反应和行为选择，为防范过度、过激反应，维护公共秩序和安全，每个国家都有相应措施。
《传染病防治法》第十九条、第三十一条分别规定了传染病预警、报告制度。于预警阶段，国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。于报告环节，确立了疫情报告属地管理原则，任何单位和个人发现传染病病人或者疑似传染病病人时，应当及时向附近的疾病预防控制机构或者医疗机构报告。
基于专业性、准确性的防控目标，限缩公众表达自由虽然具有正当性、合法性，但在行使该项权力时，必须注意三个方面：一是对于主管部门怠政荒政、玩忽职守、错误决策、贻误战机等行为必须依法严惩，对相关机构及其责任人瞒报、缓报、漏报所产生的严重后果必须追责；二是?；す谥槿?，及时向媒体、公众或个人发送、发布、共享相关信息资源；三是严防谣言产生次生灾害。
上述情形，最需要留意的是公众自由表达权和谣言之间的边界划分。美国心理学家费斯汀格认为“谣言的真实目的是确认自己的焦虑”。但疫情防控期间，谣言不仅释放个体的焦虑，还可能对民众进行心理催眠，制造恐慌。有鉴于此，根据《治安管理处罚法》第二十五条规定，散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下?？?；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。
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个人信息权益和隐私权
根据民法典第一千零三十二条、第一千零三十四条和《个人信息保护法》第二条，公民的隐私权和个人信息权益受法律保护。但该种私权在疫情防控期间可能会一定程度受限。比如，出入小区、超市、餐馆、学校等公共场所，必须配合健康信息核查和身份登记，否则就可能面临警告、?？睢⒕辛舻刃姓恐拼胧踔辽嫦臃缸?。
从民事权利层面考察，无论是疫情信息发布，还是自由限缩，都涉及一个核心问题：传染病是否构成隐私？是否受隐私权?；?？
一般情形下，自然人患病、患何种病、如何治疗、病历如何记载等确实属于隐私权和《个人信息?；しā繁；さ哪谌?，但在重大公共卫生事件中，如果选择保护个体隐私，则会诱发大面积、不可控风险，每个患者都可能成为移动传染源。为有效防控疫情，《传染病防治法》第十二条限缩了患者的隐私权，并且对其个人信息进行有限公开。按照此项规定，在中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施，如实提供有关情况。同时，疾病预防控制机构、医疗机构对可能的患者、密接者的个人信息，如出行时间、航班班次、出发点目的地、是否有集聚行为以及具体接触人群等有权进行采集、储存并在特定范围内共享，相关主体不得以个人信息权、隐私权对抗。
但在依法限缩隐私权和个人信息权益的同时，还必须注意两点：一是坚持必要、适度原则。无论是患者、密接者主动报告，或者是配合信息采集，并不意味着权利的丧失。采集的信息应当是必要的信息，公开也只能于特定范围内公开，否则就可能侵害权利，诱发侵权责任、行政责任、刑事责任。比如，按照民法典、《个人信息保护法》以及《医疗质量管理办法》，医疗机构执业的医师、护士在执业活动中泄露患者隐私，造成严重后果的，由县级以上地方卫生计生行政部门依据有关法律法规的规定进行处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
相关机构、单位在疫情通报时，也必须坚持上述两大原则。比如一些地区在发布新发病例活动轨迹中，只公布到社区、村庄、胡同一级，并不涉及隐私和具体个人信息，不仅有利于保持信息畅通，消除公众紧张感、增强其防护意识，还有效?；ち嘶颊?、疑似患者的个人信息和隐私，可谓公私兼顾，两得其中。
二是坚持反歧视原则。不得隐瞒隐匿，不得拒绝隔离和治疗，是患者、疑似患者的法定义务，但这种权利限缩必须与反歧视原则结合。如果将患者、疑似患者、密接者的电话号码、居住地点、车牌号码、身份证号码等信息上传网络，进行公开，不仅会导致患者隐私泄露，还会招致歧视，严重危及其本人及其家人的生活便利、工作境遇、心理健康，显属违法。
（作者系广州大学法学院教授）