借鉴国际有益经验 实现市政事业精明监管
■唐娟
提要
精明监管、公有制和私有制并存、市场竞争、公私合作、消费者主权和公众参与，正是英国自来水行业监管模式的构成要素。从广阔的层面看，强调精明监管是英国自来水行业水务监管的精髓，也是其他公用事业监管制度运转的关键。
市政公用事业作为一个基于公共福利考虑而为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业，是极其重要的城市要素，是城市最为重要的基础设施，是城市运行的基石和支撑，更是衡量市政府施政能力的重要指标，是21世纪城市竞争的核心所在。最近20余年，推进市政公用事业市场化，加强市场监管，规范市政公用事业特许经营活动，促进市政公用事业健康发展，是中国市政公用事业改革的趋势、方向和目标。其中的关键，在于优化营商环境，改善政府监管方式，提高政府监管能力，实现精明监管与利益共赢。
从国际经验看，改善市政公用事业监管的核心是增强应变能力，这方面有许多有益的经验可借鉴。以英国自来水行业改革为例，其在漫长的发展史上，走出了一条私有私营——地方分散公营——相对集中公营——公有垄断经营——以市场化为底色、多种模式共存的英国之路，形成了建立在法治、分权、独立、专业、责任、弹性、消费者至上等监管原则之上的监管模式，显示出其在传统与现代性之间保持平衡、弹性适应新形势的能力。概括起来，英国自来水行业监管模式的经验性特点主要体现在五个方面：一是坚守法律保留传统，坚持立法先行道路；二是保持地方制度多样性，多种监管模式共存；三是建构水务领域消费者利益的法定组织，强调和?；は颜咧魅?；四是坚持水资源市场的可持续发展，维护市场上各类利益相关者的利益均衡；五是加强对监管者的监管，强调精明监管。
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坚守法律保留传统
作为世界上最早进行工业化的国家，英国在工业化、城市化的过程中逐渐建立了一套水务法律体系，并随着社会与经济的发展与时俱进地修正、完善。作为议会主权国家，英国在促进和规范水务发展的过程中坚持法律保留原则，严格遵循着立法先行的路径，水务体制的调整基本上都是以议会立法为依据?？梢运?，是英国的立法机关而不是行政机关决定水务改革发展的性质和进程。议会勤奋行使职权，制定出台或及时修正成套的、详细的水务法律，保证每一步水务改革行动都具有法律依据和实施程序，使改革在完备的法律体系下规范有序地进行。
在法律位阶上，议会立法具有高度的权威性、稳定性、系统性、整体性、规范性，不但为水务行业改革提供了一个宏观的法律制度安排，同时还为改革的推进提供了法律程序上的保障。而另一方面，在法律保留原则下，通过议会授权立法，行政机关灵活地根据国内外市场和社会的最新变化，以落实议会立法为目的，制定条例、命令、指引等，从而形成了以基本法律－行政条例－行政令－行政指引为结构的梯次型水法体系。
水法制定过程中的充分讨论及开放程度，也是英国水法建设的重要特点。每部水法的通过，都须经如下主要程序，确保立法经过充分、科学的讨论和论证：提出法案；上下两院审议和辩论；议会专门委员会审议；公众参与磋商；上下两院通过；呈送英王批准颁布；生效后定期评估实施效果。议会立法的程序也被贯彻到行政决策过程中。例如，制定水价作为水务经济监管中最重要的内容，在每个评审定价的周期中都经过了充分讨论，讨论历时两到三年之久，水务公司、水务消费者、投资者及其他社会各界广泛、深度参与其中，从而使各方面的利益诉求都得到充分表达，这是英国水价评审过程最值得称道的特点。只有经过公众充分参与制定的制度，才能够在后续的执行中得到充分的理解。
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保持地方制度多样性
目前，在水资源国家所有的前提下，英格兰、威尔士、苏格兰、北爱尔兰的水政模式各有不同，却均在不同程度上实现了多元主体合作监管。其中，在英格兰实行的是水务企业私有私营制度，威尔士则主要实行社会企业模式，苏格兰和北爱尔兰则坚持水务设施和资产的公有制地位，特别是苏格兰进入新世纪之后走上了适应性治理的道路，顺应时代的变化和挑战，在保持公有制主导地位的前提下打破了水务公有公营垄断格局，有限地开放水务市场，创造出了一个公共部门的成功故事。各个地区均把政治传统与治理的现代性融合在了一起，在既定制度框架内采纳合理的市场化运作方式，在破解企业垄断与低效和尽量降低私人资本逐利而导致消费者受损的两难困境之间寻找平衡，以达到提高绩效、改善服务、多方共赢之目的。
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强调消费者主权
这体现在两大方面：一是强调消费者团体在水务治理体系中不可替代的作用。在英格兰和威尔士，《1983年水法》就规定成立水务消费者利益团体，《1989年水法》《1991年水工业法》以及此后的水法都继承了这一规定；在苏格兰，自1996年至今，水务消费者团体都是以专业化的法定机构身份而存在并展开活动；在北爱尔兰，虽然没有建立专门的水务消费者利益团体，但相关法律规定了北爱尔兰消费者委员会的功能范围，即它只能在能源、自来水、公交、邮政服务和食品五个领域内开展活动，因而也可以视为水务领域消费者利益的维护者。总的来看，自来水行业消费者组织分布在英国各地，在性质上它们都是依据某个法律而设立的组织，职责权限直接来自于法律授权，独立于政府部门和其他公共机构，在水价制订、服务质量、纠纷调处等方面广泛地代表、维护和促进消费者的利益，促使政府部门、执行机构和水务公司把消费者的利益放在心中。二是坚持基本公共服务的“普遍义务”原则。自来水行业监管部门都制定了有关?；と跏迫禾逑硎茏岳此竦恼?，积极监督水务企业履行社会责任，针对失业工人家庭、破产家庭、残疾人家庭、甚至学生家庭等特殊社群以及宗教场所和慈善机构，在提供水服务时予以免费或优惠。
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保证利益配置合理公正
这突出地体现在水价监管上。英国的水价确定原则可概括为公平、合理利润、区别性、利益相关者参与四项，这在英格兰和威尔士、苏格兰、北爱尔兰都有体现。上述原则的宗旨是，至少要在五个方面实现水资源权益分配的公正公平，从而实现利益共赢：一是水价必须是绝大多数消费者能够承担得起的；二是对无力负担的低收入群体给予政策照顾；三是必须实现代际之间的用水公平，把水资源的可利用性、可持续性、经济性结合在一起；四是水价必须保证水务公司具有履行其供水和排污服务职能的财务能力；五是水价应保证水务投资者的利益。这意味着，对水务监管的核心任务是实现自来水服务的消费者和生产者的利益公平，实现融资者和投资者的利益公平，?；に试椿肪车目沙中?，保证现在和未来的用水权益。
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强调水务精明监管
在自来水企业所有制上，英国各地尽管实行了不同的模式，但都在不同程度上构建起分权合作又相对独立的监管执法体系，水务公司在财务和经济、水资源和环境影响、饮用水质量、消费者利益这四个关键领域内受到特定执行机构的监管。各个监管执行机构各司其职，周期性地复查水务企业所提供的服务是否符合规定的标准，有权稽核并采取强制措施使水务企业遵守法则。更重要的是，监管过程和程序是透明的，从而保证了监管机构的公信力。也可以说，英国的自来水行业监管模式既注重对过程的经济和社会监管，也注重对结果的监管，以期达到企业经济效益和全社会公共利益的和谐统一。
总之，精明监管、公有制和私有制并存、市场竞争、公私合作、消费者主权和公众参与，正是英国自来水行业监管模式的构成要素。从广阔的层面看，强调精明监管是英国自来水行业水务监管的精髓，也是其他公用事业监管制度运转的关键。而精明监管的要义，不仅仅在于对市场和企业行为的监管，更在于对监管者的监管。唯有加强对监管者的监管，才能实现精明监管，才能走向更好的监管，这是不争的事实。这一模式的形成过程中，既贯穿着“路径依赖”和管理传统，又体现出其政治系统的自我强化及对外界的积极反馈能力?？杉?，制度创新能力的高低并不取决于其所处系统（如市场或计划、民主制度或威权制度、公有制或私有制）的特性，而是取决于该系统能提供多少“最大限度地反复修补”的机会，无论在什么样的政治经济体中，反复修补都需要有一种开放态度，允许随时在制度、过程及行为主体等层面发现新颖的解决方法。
中国城镇人口占比已达63．89％，深圳更全面进入了城市时代。自建市以来，在城市供水、供电、供气、邮政通信、市政道路与公共交通、城市清扫保洁、污水与垃圾处理、园林绿化等市政公用事业领域都获得了前所未有的发展成就，创造了城市硬件现代化建设的世界奇迹。在市政公用事业管理体制机制上，深圳率先进行了如下市场化改革尝试：开放市场、打破垄断、引入民间资本，实现规模经营、适度竞争；进行产权改革，实施政企分开；建立和完善市政公共服务行业特许经营制度、合同外包制度，等等。然而，深圳的市政服务的价值仍需提升，创新市政公共服务机制、深化市政市场化监管体制改革依然任重道远，依然需要以开放的态度，兼容并蓄，吸纳各方有益经验。
【本文是深圳市哲学社会科学规划项目（编号为SZ2019D017）的阶段性成果，作者系深圳大学城市治理研究院教授】