跨境金融监管的创新机制研究—以粤港澳大湾区建设为视角
作者：吴燕妮 2021-10-26 19:01 新传播 【字号：大 中 小】
在2008年金融?；笫澜绶段У募喙芊此祭顺敝校芏喙叶既鲜兜娇缇臣喙芏允澜缃鹑谔逑滴榷ǖ闹匾饔茫佣徊浇缇辰鹑诩喙芎献骰苹统Ｌ?。粤港澳大湾区金融服务既有跨境金融的开放，又有金融监管法域不同的协调难题，是探索我国域内金融监管创新机制的重点。尽管粤港澳大湾区具有跨境金融监管的基础，但在监管体制和机制上仍面临着来自监管协同、区际法律冲突等现实问题和挑战。因此，可以借鉴境外跨境监管经验，采取创新跨境金融监管的顶层设计、创新使用跨境监管工具、推进建立统一的城市间跨境监管机构等机制，提高跨境监管的针对性和有效性，守住不发生系统性风险的底线。
一、金融?；蟮目缇辰鹑诩喙?/strong>
尽管2008年爆发的全球金融危机已经过去十余年，但“全球经济依然笼罩在危机的深度阴霾之下”[1]。金融风险的周期性爆发不仅意味着有效监管的缺位，席卷全球的金融?；罡鞴募喙苷咭馐兜?，在金融全球化的背景下，资本在全球范围内高度流动，未来的金融监管“软肋”将广泛存在于跨境领域，各国金融市场一荣俱荣、一损俱损，客观上必然要求各国加强国际监管合作，特别是金融开放背景下的跨境金融领域，可能出现监管“真空地带”[2]而带来全球资本的“监管套利”，在?；⑹痹斐筛蠓段У母好嬗跋臁Ｎ?，在2008年金融?；笫澜绶段У募喙芊此祭顺敝校芏喙也唤隹几姹稹扒岽ナ郊喙堋保╨ight-touch regulation）理念、着手系统性金融风险的防范和加强监管措施，更为重要的是各国都认识到跨境监管对世界金融体系稳定的重要作用，进一步将跨境金融监管合作机制化和常态化[3]。正如国际金融协会（Institute of International Finance, IIF）所指出的，传统拘于本国的监管，使世界金融监管体系产生了过度分化[1]，反而会将资本、流动性和风险困在当地市场，造成公平竞争环境问题，影响各司法辖区之间的可比性，甚至
影响监管框架的风险敏感性。从历史看，尽管早在1974年各国监管机构就在巴塞尔银行监管委员会的主导下启动了磋商和协调工作，但无论是理论上还是实践中，都没有形成对“跨境金融监管”这一概念的一致认识。有学者认为，跨境金融监管主要涉及的是“双边、区域和多边层面，如何制定、认可、实施相关监管标准、原则和规则，以实现维护国际金融稳定这一总体目标”[4]，但这一界定更多地关注了国与国之间的监管，无法涵盖一国域内不同司法辖区的跨境监管，而二者在诸多方面都面临差异，在实践中的运作也并不相同。
二、当前跨境金融监管机制比较研究
尽管不同国家（地区）金融发展历史渊源各不相同，在金融监管体制的选择上也存在较大差异，但总体而言，主要发达市场在跨境金融监管方面可以分为以下几种模式：
（一）美国：强行政机构主导的跨境监管
这种模式以美国较为强势的政府监管部门和长臂管辖为主，强调充分发挥政府的行政监管权，在保持对境内金融机构的高监管压力的同时，控制本土金融机构的海外分支，从而形成延伸至世界范围的监管网络。这一方面是由于作为现代金融监管机制发源地的美国，同样也是全球金融市场最大的“政策输出国”，包括香港特区《戴维森报告》（Davison Report）[2]和泰国《罗宾斯资本市场报告》（Robbins Report: A Capital Market in Thailand）[3]在内许多国家或地区金融监管体系的设计和建立，都或多或少受到了美国资本市场监管经验的影响。另一方面则是因为美国金融机构在海外布局广泛，必须拥有强势的行政监管权力才能加以控制和监督。
因此，就跨境经验而言，美国主要采取与别国签订“谅解备忘录”（Memoranda of Understanding）的模式，即“相关监管机构就特定的监管合作事项签订的一种双边或多边法律文件。备忘录一般要求双方以互惠为基础，就约定的监管事项进行合作，“通过交流信息以便利各自职责的履行”[5]。作为有正式法律约束力的合同机制，备忘录可以由双方约定权利义务及监管合作事项，具有较强的刚性，同时兼具灵活性。 [6]它可以为敏感信息和秘密信息的交换建立一种符合签署国国内法规定的明确机制，清楚地阐释当事方的意图，明确规定敏感信息和非公开信息的交换程序及条件。[4]这样的双边谅解备忘录既允许美国证监会作为主体开展对境外金融风险的调查，也可以与他国合作对位于美国本土的境外机构开展调查和诉讼协助等。2003年，美国SEC共计向外国监管部门发出309项协作请求，而到了2018年这一请求数就超过1200项，同时还处理了650项来自其他国家监管部门的协作请求[7]，为美国证券监管执法提供了有力的支持。除了具有法律强制力的刚性机制外，美国的境外金融监管还采用较为灵活的非正式机制，包括“监管对话”和跨境培训等[8]。
（二）英国：服务市场创新探索的跨境监管沙盒
这种模式以英国监管改革为代表，强调尊重市场的自律管理，鼓励市场的创新探索和试错，并通过监管机构提供服务金融创新的跨境监管沙盒?！凹喙苌澈小保╯andbox）是金融监管部门为促进金融创新所设立的一项特别的管理机制，这一机制旨在为金融机构或给金融服务提供相应支撑的非金融机构测试金融创新提供一个时间和范围有限的“安全空间”[5]。沙盒严格来说并不是为跨境监管而专门设计，它源于计算机术语，主要目的是能够建立一个与外界隔离的空间，在空间里的所有操作都不会影响外溢，具有一定的安全性。英国作为金融科技创新的引领者之一，也最早实践了“监管沙盒”这一监管模式，形成了由流程设计、测试工具、准入标准、评估机制、风控措施等组成的一套完整的运作模式和制度体系，以在有效控制风险的前提下鼓励金融创新[8]（P75）。监管沙盒客观上能对抗叠加了计算机和互联网技术的纷繁复杂的金融风险，这一优势让很多国家和地区尤其是传统的英美法国家和地区成为其拥趸。2015年5月，英国金融行为监管局（FCA）发布监管沙盒报告，首次引入监管沙盒实践，给予进入沙盒的金融创新产品和企业一定程度的监管豁免，并建立相应的隔离机制，防止金融风险向外传导。2018年2月， FCA在国内金融实践的基础上进一步提出创建“全球沙盒”的建议，意图建立监管机构和创新企业的跨国交流平台，进一步推动跨境金融监管机制创新和深化。
[1]国际金融协会将监管的分化界定为各国（地区）监管框架的差异和分歧，这种分化在不开展合作的情况下将实际上阻碍金融创新的发展和金融服务的融合，使得世界金融的稳定性难以实现。
[2]1987年香港股灾之后，在特许会计师戴维森（Ian Hay Davison）的领导下，香港证券业检讨委员会深入探讨香港市场的需要，并于1988年发表《戴维森报告》，正式建议成立香港证监会，并由此构建了香港特区的证券监管体系。
[3]1969年，根据世界银行的建议，泰国政府任命美国哥伦比亚大学的Sidney M. Robbins教授研究泰国资本市场的发展。1970年，《罗宾斯资本市场报告》（Robbins Report: A Capital Market in Thailand）出台，这份报告成了泰国资本市场未来发展的总体规划。
[4]例如在1981年Sante Fe公司内幕交易案件中，美国证监会（SEC）即通过有关协议请求瑞士监管部门给予协助，成功获取了境外嫌疑人的信息。
[5]2015年，英国金融行为监管局（Financial Conduct Authority, FCA）发布监管沙盒白皮书，正式启动“沙盒监管”模式，并制定了从申请测试到评估决策的一系列流程，成为各国效仿实施的模板项目。
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